劃撥土地使用權(quán)，是指土地使用者通過(guò)除出讓以外的其他各種方式依法取得的國(guó)有土地使用權(quán)。劃撥土地的主要特點(diǎn)是“無(wú)償、無(wú)限期”，用地者只須繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，便獲得該土地使用權(quán)，無(wú)須繳納土地出讓金。與同等年限內(nèi)的出讓土地比較，劃撥土地的使用價(jià)值并無(wú)不同，唯一區(qū)別是“處分”權(quán)益受限。由于組成土地使用權(quán)益的權(quán)利束難以量化，長(zhǎng)期以來(lái)，土地估價(jià)師對(duì)如何評(píng)估劃撥土地使用權(quán)普遍感覺(jué)棘手。

回顧劃撥土地權(quán)益的形成過(guò)程，可大致把握其評(píng)估方向脈絡(luò)。1990年《城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條對(duì)劃撥土地的處理規(guī)定主要還是以無(wú)償收回為主，1999年11月《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》要求“明確土地權(quán)益，顯化土地資產(chǎn)”。

2001年2月《關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》進(jìn)一步規(guī)定：“明確企業(yè)的國(guó)有劃撥土地權(quán)益”，2007年10月《物權(quán)法》第137條規(guī)定：“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或或者劃撥等方式”，這在法律上承認(rèn)了劃撥土地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。

劃撥土地評(píng)估技術(shù)路線(xiàn)的確定與明確顯化權(quán)益過(guò)程同步，1992年出臺(tái)的《劃撥土地使用權(quán)管理辦法》對(duì)劃撥土地補(bǔ)辦手續(xù)中的土地出讓金的設(shè)立最低控制標(biāo)準(zhǔn)，即“按標(biāo)定地價(jià)的一定比例收取，最低不得低于標(biāo)定地價(jià)的40%”，這是一種直接定價(jià)方式，雖然當(dāng)時(shí)還未明確劃撥土地價(jià)格與出讓土地價(jià)格的關(guān)系，但大多估價(jià)師都認(rèn)為該規(guī)定的潛臺(tái)詞就是劃撥土地使用權(quán)價(jià)格不高于標(biāo)定地價(jià)的60%。

根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》，“要考慮劃撥土地使用權(quán)的平均取得和開(kāi)發(fā)成本，合理確定土地作價(jià)水平”，初步揭示劃撥土地的評(píng)估技術(shù)路線(xiàn)?！蛾P(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》則做了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“依據(jù)劃撥土地使用權(quán)的平均取得和開(kāi)發(fā)成本，評(píng)定劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，作為原土地使用者的權(quán)益”。

2002年實(shí)施的《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》中提出“劃撥土地價(jià)格與土地使用權(quán)出讓金之和為出讓土地使用權(quán)價(jià)格”，確立了出讓土地與劃撥土地權(quán)益價(jià)格組成關(guān)系。2006年出臺(tái)的《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》，強(qiáng)化了劃撥土地轉(zhuǎn)為出讓時(shí)必須按市場(chǎng)水平確定出讓金的思路，并對(duì)基本公式進(jìn)行了規(guī)定：應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額=擬出讓時(shí)的出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格-擬出讓時(shí)的劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格。

上述政策演變過(guò)程，確定了劃撥土地評(píng)估基本技術(shù)路線(xiàn)，一是可用取得成本和開(kāi)發(fā)成本直接估算，二是按照劃撥價(jià)格加出讓金等于出讓市場(chǎng)價(jià)格的公式推算。

但實(shí)際如何操作，《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》及后來(lái)的政策規(guī)范等并無(wú)明確規(guī)定，估價(jià)師只能通過(guò)成本法和直接對(duì)市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行比例（政府公布的出讓金繳納比例）折算，勉強(qiáng)應(yīng)付評(píng)估要求。市場(chǎng)比較法、收益法又受到劃撥地市場(chǎng)不發(fā)育的嚴(yán)重限制。

就連成本法，也有部分估價(jià)師提出，對(duì)位于市區(qū)的劃撥工業(yè)用地而言，拆遷成本甚至高于工業(yè)用地市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致核算出的出讓金為負(fù)值，似乎連成本法也不能使用了。劃撥土地使用權(quán)評(píng)估，突然間變成一個(gè)擺在估價(jià)師面前的難題，很長(zhǎng)一段時(shí)間沒(méi)有較好的解決辦法。

可在《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》大框架下，適當(dāng)選擇方法開(kāi)展劃撥用地評(píng)估。

劃撥土地評(píng)估，表象雖然是對(duì)土地使用權(quán)權(quán)益組成部分的單獨(dú)量化，但實(shí)際還是土地價(jià)格形成過(guò)程的測(cè)算，脫離不開(kāi)已有的政策規(guī)定，可以在《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》方法的大框架下解決。

首先考慮的是直接成本法。劃撥土地使用權(quán)人在取得土地時(shí)，支付了取得費(fèi)用和開(kāi)發(fā)費(fèi)用，其支付的代價(jià)即為他的權(quán)益，理應(yīng)獲得后期相應(yīng)增值收益。評(píng)估時(shí)點(diǎn)的土地取得成本和開(kāi)發(fā)費(fèi)用，相對(duì)來(lái)說(shuō)已經(jīng)包含了時(shí)間增值，可以直接視為劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格。需要強(qiáng)調(diào)的是，此時(shí)的取得成本為當(dāng)?shù)匾话憧陀^(guān)成本，而不是待評(píng)估宗地的實(shí)際征地成本。

土地評(píng)估之所以成為一門(mén)科學(xué)，是因?yàn)橥恋貎r(jià)值的客觀(guān)形成規(guī)律，我們能循此推算所有土地的價(jià)格并能證明其邏輯性。如果取宗地實(shí)際發(fā)生費(fèi)用，將變?yōu)楹?jiǎn)單的經(jīng)營(yíng)核算活動(dòng)，評(píng)估的科學(xué)基礎(chǔ)也將不復(fù)存在。

對(duì)于市區(qū)的宗地，一般情況下，不建議對(duì)地價(jià)水平進(jìn)行土地級(jí)別修正，默認(rèn)在過(guò)去的時(shí)間里，征地拆遷現(xiàn)象在整個(gè)市區(qū)范圍都有發(fā)生，由此推算出的土地取得費(fèi)用為一般客觀(guān)水平，除非樣點(diǎn)數(shù)量多到足以建立起其與土地級(jí)別間的相關(guān)關(guān)系。但是對(duì)遠(yuǎn)郊區(qū)或鄉(xiāng)村的宗地，可根據(jù)實(shí)際情況酌情修正，修正系數(shù)可通過(guò)比較距待估宗地最近鄉(xiāng)鎮(zhèn)未級(jí)地與城區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)未級(jí)地相同用途土地質(zhì)量分獲得。

因劃撥地本身權(quán)益的限制，劃撥地理論上不存在二級(jí)市場(chǎng)，劃撥地轉(zhuǎn)有償?shù)陌咐蠖鄟?lái)自40%的比例，市場(chǎng)比較法的應(yīng)用前提不夠充分，只有收益和剩余法可做文章，由于前述原因限制，想通過(guò)直接評(píng)估就能得到劃撥地價(jià)格的難度很大，需要另辟蹊徑。

研究《劃撥用地目錄》可以發(fā)現(xiàn)，絕大部分無(wú)法直接核算其經(jīng)濟(jì)效益，如機(jī)關(guān)團(tuán)體、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地。鐵路、交通、水利（水電）設(shè)施用地雖然可通過(guò)技術(shù)方法勉強(qiáng)剝離出屬于其的衍生經(jīng)濟(jì)效益，但系統(tǒng)誤差太大且無(wú)法檢驗(yàn)，精度無(wú)法適用于評(píng)估目的。但劃撥目錄中有一類(lèi)地具有強(qiáng)烈的市場(chǎng)特性，其產(chǎn)品可租可售，那就是劃撥經(jīng)濟(jì)適用住房用地。

近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)適用住房一、二手市場(chǎng)成交案例較多（不含補(bǔ)交的土地收益價(jià)款），可嘗試通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用住房用地，搭建通往其他劃撥用地價(jià)格的橋梁。

方法思路如下：選擇待估宗地相同或相似區(qū)域的多個(gè)劃撥經(jīng)濟(jì)適用住房用地，通過(guò)市場(chǎng)案例估算其總價(jià)值（用公租房案例時(shí)，先運(yùn)用收益法估算），用剩余法剝離出劃撥住宅用地價(jià)格，并以該區(qū)片基準(zhǔn)地價(jià)為依據(jù)，進(jìn)行不同用途間的修正，得到與待估宗地同用途的多個(gè)劃撥價(jià)格案例，此時(shí)可再運(yùn)用一次市場(chǎng)比較法得到待估宗地價(jià)格。對(duì)遠(yuǎn)郊區(qū)待估宗地的修正可采用上述直接成本法相似辦法處理。

需要強(qiáng)調(diào)的是，這里引入用途修正實(shí)屬無(wú)奈，雖然可以解釋其數(shù)學(xué)意義，但理論基礎(chǔ)不明確，不宜推而廣之在其他估價(jià)目的中使用。